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　　公共服务体制创新主题

　　(一)给定材料

　　1.改革开放以来，中国各级政府越来越重视人民群众的公共需求，通过深化行政管理体制改革，努力增加公共产品的数量，公共服务的水平，初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会、农村公共服务等公共服务体系，公共服务总量有较大的增长。但总的来看，政府公共服务职能还比较薄弱，还存在许多亟待解决的突出问题。

　　公共服务存在着城乡失衡的问题，集中表现在农村的公共服务不到位，对农民的公共服务水平大大低于对城市居民的公共服务水平。一是农村居民转移性收入的比重低于城镇居民转移性收入的比重。 2001年，全国城镇居民平均每人全年家庭可支配收入为6859.98元，其中转移性收入1630.36元，占全年家庭可支配收入的23.71%，而同年全国农村家庭纯收入为2366.40元，转移性收入87.90元，转移性收入仅占全年家庭可支配收入的3.71%;二是公共卫生资源的城乡配置不公平。据第五次全国人口普查资料，我国城乡人口比例大约为36：64，但城市公共卫生资源占全国公共卫生资源的60%以上;三是社会的提供不公平。城市的社会由国家财政负担，而农村基本上是农民自我。农村的社会覆盖率只有3%，人均社会保险费的城乡比例是24∶1。

　　公共服务存在着地区失衡的问题，如上海市2002年人均教育、科学与财政支出为960.80元，人均社会与救济财政支出为204.28元，而贵州省同年这两个指标分别为187.19元、79.9元，仅分别为上海市的19.48%与39.11%。在社会保险方面，2005年，我国三项保险(基本养老保险、失业保险、基本医疗保险)参保人数比重，东部地区达到41.9%，中部地区为27.6%，西部地区为22.7%。

　　2.与国际上公共服务水平较高的国家相比，我国政府的公共服务投入比例还比较低。据世界银行统计，1994-1997年高收入国家公共教育支出占GNP的百分比约为5.4%，欧盟国家这一比重为5.3%，而中国同期比重只有2.3%。1990-1998年，高收入国家的公共卫生保健支出占GNP的百分比为6.0%，欧盟国家这一比重为 6.7%，而中国同期比重只有2.0%。政府直接用于经济建设服务的费用明显偏高，而用于社会服务的费用仍然偏低。以2003年中央财政支出为例，2003年，中央财政收入12465亿元，中央财政总支出15663亿元。其中，中央财政用于教育、卫生、科技、文化、体育事业的投入是855亿元，仅占当年中央财政总支出的5.46%左右，政府提供的公共产品难以满足经济社会协调发展的要求。

　　3.政府购买公共服务就是指政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务方式。

　　经过激烈的“夺标”，民企老板陆炳伟击败一家国有环保企业，今年7月1日正式“接手”红星路2.1公里标段的道路综合保洁。

　　与陆炳伟竞标的是南长环卫所。“当时我是有疑虑的，对方是国企，招标者又是该企业的上级单位。”陆炳伟说，“自己亮出24.84万元标的，南长环卫所抛出26万元标的，结果自己以1万多元的差价胜出，竞争是公正的。”

　　据了解，无锡市环卫处此次共推出218条道路招标，总长度超过400公里。这是自1999年无锡市环卫作业引入市场化机制以来涉及道路最多的一次。中标单位有10家，其中3家是民营企业。

　　招标书明确规定，投标方必须拥有相应资质、实力。例如，清扫5吨垃圾，其中1吨以上必须用机械清扫;从事生活垃圾处理服务的，必须有沼气检测设备和技术;从事河道保洁的，必须配备打捞船和专业人员……

　　用众人之财，办众人之事。无锡市财政局总会计师张明康认为，无锡市政府购买公共服务，充分利用社会力量，不仅减轻了财政负担，了政府公共服务水平和效率，而且，通过财政资金引导让更多的民间资本参与公共事业建设。同时，政府购买公共服务之日，也就是政府退出垄断性行业之时。

　　随着陆炳伟这样一批有能力、有资质的民营企业家参与公共服务，“鲶鱼效应”开始显现。

　　无锡市环卫处黄建华处长介绍说：“目前，无锡市有近20家民营企业在环卫领域‘大展拳脚’，投入资金超过了2.5亿元。市区数十条道路保洁权在近两年间先后被10余家民营企业获得，市民对这些道路的保洁质量比较满意。”

　　事实上，无锡市政府对环卫的投入也在年年递增。1997年全市环卫经费是4500多万元，而2006年预算经费已达1.15亿元。政府的投入用到了更急需、更合理的地方。如：将环卫工人的最低工资由1997年的400多元调高到现在的690元;去年在江苏省内率先启用了GPS卫星定位系统，监测当地的空气、水源质量;今年投入750万元在市区再新建25座一类公厕……

　　4.政府的天然垄断地位，使得其如果直接去充当公共服务生产者的话，则将出现缺乏竞争对手和竞争压力的情况，从而容易导致资金使用的低效，机构人员膨胀，有限的公共资源得不到充分利用，权力寻租时有发生。同时，与细分市场上的各类专业公司相比，在这方面不能算专业的政府，如直接生产公共服务，也易导致劣质与低效。

　　“但是公共服务的提供与生产是两个不同的概念，提供不等于生产，提供者不一定是生产者。”有专家指出，这一误识导致政府在办理具体公共服务事项时，往往将提供与生产两个职能包揽下来，使得公共服务的成本呈上升趋势。

　　公共服务的提供是指一系列公共选择行为的总称，公共服务的提供者——政府所要做的事情：一是决定某种公共服务是否需要提供;二是所需提供公共服务的质量和数量;三是公共服务的财政安排;四是公共服务的采购或生产方式;五是对公共服务的检查验收与评估。

　　5.在什么是公共服务型政府这一问题上，各专家有不同的声音，但其核心问题是趋于一致的。即所谓公共服务型政府，就是以民为本，为人民服务，让政府成为真正意义上的人民的公仆。

　　如西南民族大学法学院院长吴玉宗教授的定义就比较全面：所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。服务型政府的服务主体是各级政府，服务对象是公民、社会组织和社会，服务的宗旨是为民兴利，促进社会的稳定发展，服务的内容是由民意决定，服务的方式是公开透明的方式。

　　国家行政学院刘熙瑞教授提出，管制型政府不是只有管制而没有服务，服务型政府也并非就没有管制，这两者之间的核心区别在于：究竟是官本位还是民本位?究竟是政府本位还是社会本位?究竟是权力本位还是权利本位?这就提出了在三者的关系上，服务型政府要实现由官本位、政府本位向社会本位、公民本位的方向转变。公共服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个公民民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。

　　中国社科院工业经济研究所副研究员余晖认为，什么是公共服务型政府，经济学上有一个明确的定义。用通俗的语言说，公共服务型的政府就是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。公民把自己的一部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮公民做一些公民做不了的事情。政府提供多少东西?怎么提供?要由公民通过投票的方式解决。规模大小，干得怎么样，也要通过民主的程序评定。

　　6.2009年7月22日上午8时左右，出现了本世纪最重要的一次日全食：日全食持续时间长、日全食带扫过区域大、覆盖人口密集地可观测人数多。由于这三大特点，这次日全食被称为“大日食”。

　　大日食世所罕见，为应对它可能带来的不利影响和问题，国务院办公厅发布专门通知，提醒有关地方政府和部门密切关注、加强值守、及时应对突发事件。就一个即将出现的天文现象，国务院专门发布通知，这在我国还不多见。

　　当一个天文现象引发万众瞩目和追捧的时候，它就已经超出天文学范畴，成为一个影响巨大的社会公共热点事件。它的完美实现就不仅仅取决于日全食当天是否多云、是否有雨等诸多自然因素，更重要的还涉及观测的社会组织是否有序、相关公共服务是否到位。

　　国务院办公厅通知的发出，本身就说明了我国政府整体的公共服务意识明显增强、公共突发事件应急处理理念和机制趋于成熟。同时，它也激发了更多普通公众对日全食的关注热情，了各地政府对相关组织工作的重视程度。

　　但随之而来，应该引起注意的是某些地方政府公共服务“热情过度的苗头”，比如上海就准备点亮景观灯，因遭公众反对最终作罢。

　　此外，还有不少地方或准备启动“夜间模式”应对日全食，或计划白天路灯齐亮半小时迎接世纪日食，这些措施防备的都是黑暗中的不测，初衷都无可厚非，但是不应忘记的是“几分钟的持续性黑暗”也是日全食这一天象的组成部分，灯如白昼反而会破坏公众对于日全食的完美体验。

　　高水平的公共服务应“化于无形”和恰到好处：公众感觉不到服务的存在，但有需求的时候发现就在身边。就此而言，在这一有关科学的活动中，相关政府和部门的应急预案首先应该尊重科学，切勿兴师动众，破坏了公众观测的兴致甚至扰民。

　　7.当前，备受社会诟病的垄断企业大多在公共服务行业，所涉及的领域包括供电、供水、供气、供暖、公交、电信等等。本来，在满足公众需求的同时，企业适度发展自己无可厚非。然而人们近年来看到的却是，一些提供公共服务的企业利用垄断的特权，不惜以群众利益为代价牟取行业和团体利益，主要表现形式就是百姓深恶痛绝的乱涨价、乱收费。根据河南省质监部门抽检的结果，2004年该省的几大电信运营商计费话单差错率达到了12.2%，超出国家标准上千倍，一年至少 “黑”掉消费者1亿元，其中90%是人为因素造成。

　　公共服务类的行业垄断阻碍了商品的正常流通，保护了落后，降低了效率，毁掉了公平、公正、公开的市场经济法则，造成了分配不公，还容易滋生腐败。未与用户协商，擅自改变约定收费方式、资费标准，收费不透明等电信行业的问题，在近几年的两会上都是人大代表、政协委员痛斥的焦点。

　　形成统一、开放、竞争、有序的市场体系，是社会主义市场经济体制建设的重要目标，为多种所有制企业创造公平竞争的环境，是服务型政府义不容辞的责任。从人民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起，应当尽快通过体制改革打破公共服务领域的行业垄断，使投资主体多元化，形成良性竞争，保持市场活力和创造力，为群众提供更多、更好的服务。

　　8.安徽北部某市一家公司的董事长反映了这样一个事例：市质监部门要求企业每年的计量工具检验必须在其下属的计量所进行。而这个指定的计量所不仅检验速度慢，而且收费比其他地方贵出许多。以一个百公斤的磅秤为例，指定计量所的检验费要290元，而其他单位的检验费只有150元，企业每年要为此多付出五六千元的费用。董事长一气之下决定将今年计量器的检验交由外地一家机构做，质监部门得知后一直不予认可，并反复对其进行警告，要求重新在指定地点检验，否则吊销其相关许可证。

　　9.越来越多的地方政府在行政审批制度改革中创建的行政服务中心，把各部门的行政审批事项集中在一起办理和监督，对于规范行政审批权力运行发挥了很好的作用，有效地整合行政资源。地方政府通过行政审批，控制某些生产和提供特殊产品和社会服务的机构的数量，对社会资源进行合理配置。同时通过监督检查，即把行政审批事项集中在服务中心管理，将其他部门整合为为数不多的几个监督执行机构，大规模地减少了机构设置的总数量，减少了政府部门责权利不清晰的现象。行政服务中心的蓬勃发展以及审批方式的创新，实现了行政审批从无限期到限时办结，从分散到集中，从串联到并联，从部门及其内部机构分割审批到整体统一行使的转变。而且配套建立了多层次立体监督和政务公开体系，置行政审批行为于政务服务中心、监察机构和社会公众的多重监督之下，在一定程度上制衡了体制弊端和部门利益，实现了透明运作与诚信服务，了群众的知情权与监督权，树立了廉洁高效的政府形象。

　　行政服务中心变革了行政审批的方式与运作流程。针对以往存在的“重收费、轻服务”、“重审批、轻监管”，审批环节多、时限长，重复审批、交叉审批的现象，越来越多的行政服务中心以创新作为重点，提出了变 “严入宽管”为“全程监管”，从“注重审批”转变为“注重服务”，从直接和微观管理转变为间接管理和宏观调控，以精简、效能为着力点创新行政审批运作制度，再造审批运作流程。

　　10.2007年以来，山东诸城开始在农村推广城市社区的经验，把相邻几个村庄规划为一个社区，在中心村设立社区公共服务机构，让农民享受到和城里人一样便捷、周到的公共服务，为农民打造了一个“两公里社区服务圈”。

　　诸城市委书记邹庆忠介绍说，长期以来，公共服务产品供给方面存在城乡二元结构，有限的政府公共服务资源大多集中在城区和乡镇驻地。尤其是乡镇合并后，服务半径过大、城乡分布不均匀问题更加突出。有些村庄离乡镇驻地40多公里，农民办个宅基地手续、办个准生证，要跑一天。另一方面，随着新农村建设的推进，农民对政府公共服务的需求和期待日益迫切，这成了新农村建设中亟须破解的一个矛盾。

　　在辛兴镇大杨庄子社区，55岁的赵顺池正在办住房换证。“原来得上镇驻地去，离我们村15里路，现在不用出村，抽点空闲时间就可以换了。政府把服务送到身边，我们享受和城里人一样的服务!”赵顺池说。

　　走进昌城镇道口社区服务中心的卫生服务站，几位患者正躺在观察室里打吊针。杨家道口村村民王淑梅对记者说：“以前感冒得上镇卫生院打针，七八里远，有了社区卫生中心，我们村离这儿两里路，骑自行车一会儿就来了，比原来方便多了，老百姓都叫好。”

　　在农村社区服务中心建设中，诸城市整合了农村卫生资源，原来一些素质好的“乡医”经过培训，“收编”为社区卫生服务站医生，乡镇卫生院的业务力量也“下沉” 到社区。每个服务站配备三至五名医务人员，站长由乡镇卫生院副院长或科室主任担任，服务站实行诊断室、治疗室、观察室、消毒室、药房等“五室分离”。

　　目前，诸城的农村社区已经建成运行40个，还有140多个正在建设。到今年底，计划建设240个农村社区，服务1200多个村。

　　为推动社区建设，诸城加大了公共财政投入力度，市、乡镇(街道)两级财政将社区建设经费列入年度预算，及时足额拨付，对先期试点的18个社区，市财政每个给予20万元的扶持;对今年底前建成的社区，每个奖励五万元。同时，鼓励社会团体、企事业单位和个人捐资，形成了市镇两级财政资金投入为主体，单位自愿帮扶为辅助，社会捐助为补充的社区建设投入机制。

　　据了解，诸城下一步准备加快社区服务中心所在的中心村建设，加大对中心村道路、供气、供暖等公共基础设施的投入，吸引周边村庄向中心村聚集发展，社区公共资源的利用效益，构建城乡一体化发展新格局。

　　11.2006 年1月1日，中央政府门户网站正式开通，标志着我国政务公开和政府创新进入了一个新的阶段，在国内外引起很大反响。目前，国务院有55个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构，36个部门和单位建立了政务公开制度。全国乡镇普遍推行了政务公开，并逐步走上了规范化轨道;85%以上的县级和 83%的地市级行政机关实行了政务公开，省级政府部门的政务公开工作取得了巨大进展。湖北、甘肃等地方政府在全国率先进行了财政与编制两公开，带来了巨大的示范效应，政务公开已成为各级政府施政的一项基本制度。据统计，目前已有80多部法律、行政法规包含有关政府信息公开的规定，12个省(区、市)和16 个较大的市制定了专门规范政府信息公开活动的地方性法规或规章。2007年1月17日，国务院常务会议审议并原则通过《中华人民共和国政府信息公开条例(草案)》，草案经进一步修改后，由国务院公布施行，这将极大地推动我国的政务公开与依法行政。

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（责任编辑：李明）